论坛观点
FORUM PERSPECTIVES
一、引言
我国是一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国，各地区的自然、经济、社会条件差异显著，区域发展不平衡是我国的基本国情。新中国成立以来，在社会主义现代化建设的各个历史时期，党中央都高度重视区域发展问题并相应出台了一系列重大战略和政策。根据各个历史时期区域发展战略的特性，建国后我国的区域战略可以划分为三种类型、四个阶段：即均衡发展、非均衡发展和协调发展战略三种类型。第一阶段，从建国初期到改革开放前，实施的工业布局由沿海向内地推进的均衡发展战略阶段；第二阶段，从改革开放初到上个世纪90年代中后期，实施沿海地区率先发展的非均衡发展战略阶段；第三阶段，从上个世纪90年代中后期到党的十八大前，是我国区域协调发展总体战略初步形成到相对成熟的阶段；第四阶段，从党的十八大到现在，是我国区域协调发展进入新时期。
实施区域协调发展总体战略完全符合现阶段我国经济社会发展的实际，应该是当前和今后较长时期区域经济发展领域的基本国策。但是，从实践看，目前我国区域政策和区域管理体制还不能完全适应区域协调发展总体战略的要求，主要表现在：一是政府和市场的关系还有待进一步理顺，现行区域政策主要还是从发挥不同地区的比较优势出发制定的，促进区域协调发展的作用比较薄弱；二是没有建立起科学的地区发展类型划分体系，致使区域协调发展政策还缺乏制度根基；三是区域经济管理部门权威性不足，且比较分散，统筹协调的作用有待进一步加强；四是区域经济法制工作薄弱，很多领域无法可依。因此，迫切需要加快完善与区域协调发展总体战略相适应的宏观区域政策和区域管理体制。
二、深化对区域协调发展战略内涵的认识
上个世纪90年代中后期，在区域差距不断扩大的背景下，在确保经济保持高速增长的同时，缩小地带性差距成为我国区域发展新主题。根据邓小平同志关于“两个大局”的构想，党中央审时度势，统揽全局，适时做出了完善区域发展战略的重大决策。“九五”计划首次将地区之间协调发展作为国民经济和社会发展的指导方针之一，提出“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距。从‘九五’开始，要更加重视内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力”。1999年中央做出了实施西部大开发战略的决策，2003年中央决定实施振兴东北地区等老工业基地的战略，2006年党中央国务院又作出了实施促进中部地区崛起战略的重大决定。至此，标志着我国区域发展战略从“东、中、西三大地带”向“东部率先发展、西部大开发、东北地区振兴、中部地区崛起”各有侧重的“四大板块”战略的转化。
要研究制定好区域协调发展战略下的区域政策，从而真正实现区域协调发展的目标，就必须深刻认识和理解区域协调发展战略的内涵。根据党的十六届五中全会精神，“十一五”规划《纲要》提出的促进区域协调发展的内涵主要是：根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。党的十七大报告对促进区域协调发展有许多新的精辟论述，报告第五章第五节提出要“推动区域协调发展，优化国土开发格局”，指出要缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。根据党的十七届五中全会精神制定的“十二五”规划纲要则进一步明确了区域协调发展的核心内涵，即“充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距”。
进入新时代，以习近平同志为核心的党中央作出经济发展进入新常态的重大判断，形成以新发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线的政策框架，贯彻稳中求进工作总基调，引领我国经济持续健康发展。在区域发展领域，形成了一系列新理念新思想新战略，为区域经济发展指明了方向。党的十八大报告进一步明确了实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势，优化国土空间开发格局的方向。党的十九大报告提出，要贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，提出实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制。“十三五”规划纲要第九篇“推动区域协调发展”提出，要深入实施区域发展总体战略，创新区域发展政策，完善区域发展机制，促进区域协同、协调、共同发展，努力缩小区域发展差距。2018年12月，中共中央国务院又印发了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，指出实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。我国区域发展差距依然较大，区域分化现象逐渐显现，无序开发与恶性竞争仍然存在，区域发展不平衡不充分问题依然比较突出，区域发展机制还不完善，难以适应新时代实施区域协调发展战略需要。今后一段时期，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛盾变化，按照高质量发展要求，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距，围绕努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标，深化改革开放，坚决破除地区之间利益藩篱和政策壁垒，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制，促进区域协调发展。
上述关于促进区域协调发展的论述，比较完整地表述了促进区域协调发展的战略任务和核心内涵，充分体现了科学发展观的要求。从区域协调发展的内涵看，最核心的问题是两个：一个是如何发挥区域比较优势，另一个是如何缩小区域发展差距。这就要求我们在研究制定区域政策和设计区域管理体制时，重点要能妥善解决好上述两个问题，这是我们做好促进区域协调发展工作的重要目标和任务。
三、当前的宏观区域政策和管理体制还不能完全适应区域协调发展战略的总体要求
国内外的理论和实践都充分证明，发挥区域比较优势可以更多地靠市场机制、靠调动各级地方政府的主动性能动性和积极性来解决。但同时市场机制的作用又客观存在有利于条件较好的地区积累进一步发展的有利因素，进而可能拉大地区差距，因此，缩小地区差距则必须更多地靠中央政府的宏观调控才能解决。
从目前看，我们在解决区域协调发展两大核心问题上还存在欠缺，主要表现为：在如何发挥地区比较优势上，本应主要依靠市场机制的作用，但是政府却干预过多，出台了若干针对不同地区的优惠政策，使得地区比较优势很难客观体现；在如何缩小地区差距上，本应主要依靠政府的宏观调控，但是政府协调区域之间发展关系的政策却严重不足或非常薄弱，没有形成缩小地区发展差距的制度性安排。
从中央政府层面看，实现促进区域协调发展比较理想的状态应该是，在经济建设投入阶段更多地注重效率优先，依靠市场机制作用，充分发挥地区比较优势；在国民财富分配阶段更多地兼顾公平，通过政府的宏观调控，实现地区差距缩小和基本公共服务均等化。上述两方面是相互制约、相辅相成的，没有分配结果的相对公平，就不可能要求不具备比较优势的地区在投入阶段让渡机会；没有投入阶段的注重效率，国家就不可能“把蛋糕做大”、有更多的资源来解决地区发展差距问题。只有从制度上妥善处理好上述两大问题，才能避免目前各地区不顾客观条件争投资、争项目、争优惠政策，才能形成各地区从实际出发，因地制宜采取不同的模式走科学发展之路。就现状看，要解决好上述两大层面的问题，国家主要是进一步解决好“放”和“管”的问题，即在投入阶段、在如何发挥地区比较优势上要进一步放权，重点依靠市场机制的作用；在分配阶段、在如何缩小地区差距上要加强调控，建立起法制化的转移支付制度。
习近平总书记在各种场合也指出：“协调发展注重的是解决发展不平衡问题。在经济发展水平落后的情况下，一段时间的主要任务是要跑得快，但跑过一定路程后，就要注意调整关系，注重发展的整体效能”。“我国经济发展的‘蛋糕’不断做大，但分配不公问题比较突出，收入差距、城乡区域公共服务水平差距较大。在共享改革发展成果上，无论是实际情况还是制度设计，都还有不完善的地方”。“要根据我们发展阶段变化和改革开放新形势，完善并创新区域政策。要提高区域政策精准性。要按照市场经济一般规律制定政策，不搞明目繁多的优惠政策，促进统一市场形成，开展公平竞争”。“进一步处理好政府与市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。
因此，实施区域协调发展战略，中央政府的责任重点就是要研究如何能妥善解决好区域发展差距的问题，其核心就是如何处理好区域发展好、中、差之间的关系问题。
但是，无论是“七五”时期形成的“东、中、西三大地带”，还是“十一五”形成的“东部、西部、东北及中部地区”四大板块概念，均不能形成严格意义的地区发展类型概念，从经济社会发展水平角度看，上述地区类型划分都是我中有你，你中有我，即东部地区并不完全是发达地区，中西部地区也不完全是欠发达地区（参见附表1、2、3）。按照“三大地带”或“四大板块”而制定的各有侧重的区域政策或区域战略，以及当前针对不同的地区研究制定的区域规划或政策性文件，主要的作用仍然是如何发挥地区比较优势，而对如何处理区域之间的关系问题基本没有涉及，并不能妥善解决以缩小地区经济社会发展差距为核心内容的区域协调发展问题，我国居民收入基尼系数长期处在0.4以上的警戒水平，属于全球区域差距较大的国家行列，2018年基尼系数仍高达0.467（参见附表4）。因此，迫切需要进一步完善与区域协调发展总体战略要求相适应的宏观区域政策和区域管理体制。
四、加快构建更加有效区域协调发展新机制的几点建议
针对当前我国区域政策和区域管理体制存在的薄弱环节和主要问题，结合中央政府解决区域协调发展的重点任务，现提出以下几点建议：
（一）加快研究制定统一规范的区域发展水平评价体系
缩小地区发展差距、实现基本公共服务均等化是区域协调发展战略的核心问题，科学的地区发展类型划分是解决问题的基础。只有将不同的地区按照发展水平划分出“好、中、差”，才能从政策和制度上研究如何解决“好、中、差”之间的协调发展问题。目前，我国的一些高校、科研机构和地方政府已经在这一方面进行了尝试，分别研究编制了评价区域发展水平的指标体系。如，中国人民大学研究编制了“中国发展指数”，中国发展基金会研究编制了“中国福祉指数”，广东省研究编制了“幸福广东”指标体系，江苏省江阴市研究编制了“幸福江阴”指标体系等。但是，这些指标体系评价标准不统一，编制方法也不尽科学，造成对科学发展的理解不尽深刻，对不同地区综合发展水平的测量方法也比较混乱。因此，有必要由国家主管部门牵头，借鉴欧盟等建立了促进区域协调发展成熟机制国家的经验，组织有关高校和科研单位，尽快研究建立起统一规范的区域发展水平评价体系，在此基础上，将全国31个省级行政区按照发展水平的层次分为“好、中、差”或“发达、发展中、落后”地区三种类型，并根据国民经济和社会发展规划的周期每五年调整一次，从而为制定区域协调发展政策奠定基础。
（二）加快调整和完善国家宏观区域政策
要按照国家区域发展总体战略的原则要求，在目前根据“四大板块”和有关重点地区研究制定区域规划和区域政策的基础上，把逐步实现基本公共服务均等化和缩小区域差距这一国家区域协调发展战略的核心内容摆在重要位置，从而保障区域协调发展战略的真正贯彻与落实，切实推进区域协调发展。要在科学划分地区发展类型的基础上，加快建立规范的财政转移支付制度和生态补偿机制，使国家的宏观区域政策从目前针对不同地区的特点、以发挥区域比较优势为主向调节区域发展关系为主转变，对不具备大开发条件的经济落后地区的转移支付重点要用在与提高人民生活水平密切相关的公共服务和生态环境保护等领域。建立健全规范的横向转移支付机制，整合和完善现有的对口支援、技术援助、智力支持等区域间合作方式，可率先在部分特殊类型地区进行试点。
国际上促进区域协调发展的区域政策的实施一般通过设立专门的基金进行引导和扶持，比较成熟的如欧盟的共同基金和结构基金等，专门用来配合区域政策的实施，体现区域政策的目标导向。基于我国目前的客观实际，近期在保持资金来源和管理不变的条件下，逐步调整国务院相关部委现有的各类专项资金的使用方向和结构，以体现促进区域协调发展的总体要求。今后随着国家财政实力的增强和市场经济体制的完善，适时逐步扩大财政拨款、社会募集和捐助、国际援助等多种资金来源和规模，设立促进区域协调发展的专项基金，委托专门的基金管理机构对基金进行管理运作，在保持一定风险控制的前提下，拓展基金的投资渠道和范围，促进基金规模的稳定增长。同时，明确基金的使用原则、标准和具体办法，提高基金的使用效益和效率，发挥基金对于区域政策的支持和配合作用。省级政府结合各省实际情况，根据自身需求和财力规模，分阶段设立不同类型的专项基金，重点解决省级范围内区域协调发展存在的突出问题，支持和配合省级区域政策的贯彻实施。
（三）加快构建统一、高效的区域发展管理机制
设立权威、综合的协调区域发展专门管理机构，是国家区域战略、规划和政策得以顺利实施的重要保障。目前我国区域发展管理体系建设还比较薄弱，主要表现在管理主体职能不明确，政出多门，机构职能交叉重叠，资金多头分散，缺乏统一协调的管理机制和稳定的资金渠道；区域经济发展以行政区为界线，缺乏区域间的互动机制。有必要借鉴发达国家在构建区域发展管理机构的经验，进一步明确政府职责的定位，完善我国的管理机构设置。
从国际看，区域问题比较突出的国家和地区，一般都设立全国性和综合性的专门机构。这些机构都被明确赋予了区域规划和政策的决策、实施、评估的职责。如欧盟设立了多层次的区域政策决策、执行机构，形成了相互配套的区域政策协调机制。在欧盟理事会内部，设有区域政策委员会，专门负责欧盟区域发展政策的制定；在欧盟委员会内部，设有主管区域政策的欧盟委员职位及其领导下的区域政策总司，负责相关的规划、管理、执行和评价工作；在欧洲议会内部，设有区域发展专门委员会，负责有关区域政策法案的征求意见、内部协调以及审议表决等。欧盟还设有欧盟地区委员会等区域政策的咨询机构。欧盟各成员国也都设有区域管理机构，负责本国区域政策的制定，并接受欧盟相关机构的指导。
新中国成立后，在不同的历史时期，我国也先后建立了不同层次的区域管理机构。如建国初期成立的六大行政区管理局；改革开放后成立的直属国务院的有关地区管理机构，如：国务院特区办、三线建设调整改造办、山西能源基地建设协调办、东北地区建设协调办等等；同时在国家计委（国家发展改革委）内部还先后设立了地区经济协作局、地区经济司等。2000年后，为了配合中央西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起战略的实施，国务院先后成立了部级“国务院西部开发领导小组办公室”和“国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室”等。
实践表明，这种按照区域开发的任务分别成立相关区域管理机构的模式已不适应今后区域发展的客观要求，也将会给区域政策的统筹和完善带来障碍。建议国家根据客观实际发展的需要，对目前各类区域经济管理机构进行调整整合，建立权威的、统一协调的区域政策管理机构，统筹研究制定区域发展战略、区域规划和区域政策等，促进区域协调发展。
（四）加快建立健全促进区域协调发展的法律法规体系
区域之间的协调运行和发展，区域规划和区域政策的落实都需要相关的法律法规来保障，特别是在市场经济体制下，国家进行区域管理的有关行为和地方政府发展当地经济的相关政策，都要在国家统一的相关法律框架下进行，这既是西方成熟市场经济国家进行区域管理的成功经验，也是我国未来区域管理制度基础完善的必然要求和重要内容。同时，立法的过程，也是一个逐步完善区域协调发展政策和体制的过程，需要正确处理好改革和立法的关系。应结合我国区域发展的实际，结合实施区域发展总体战略和推进形成主体功能区，加快立法进程，以保障区域战略的权威性、规范性和连续性。
市场经济是一个法制经济。市场主体的行为要遵从一定的法律法规约束，政府的行为也不例外。习近平总书记指出：“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用”。区域管理是一项复杂的系统工程，如果没有科学权威的法律法规体系来规范政府进行区域管理的行为，不仅会导致政府区域管理行为自身的冲突与矛盾，而且也会引发区际关系的紧张和紊乱。随着我国市场经济体系的进一步完善，法律手段在区域经济发展中的地位和作用越来越突出。一方面传统的以政府部门相关政策为主体的调控手段不断削弱，尤其是随着《行政许可法》等规范政府行为的法律体系进一步完善，部门规章、决议、规定、通知在调节区域发展中的作用越来越有限；另一方面，区域经济发展中的许多领域仍是法律空白，许多区域发展中的问题难以解决，法律体系的不完善已成为制约区域经济协调发展的重要因素。
区域管理法律法规具有不同的层次：可以分为由全国人民代表大会制定的上升到法律意义的区域协调发展法，这主要是管理和协调全国区域经济系统的运行；由国家各部委制定的进行区域管理的法规条例；以及由各地方政府制定的地方性法规。从我国的具体情况看，区域协调发展法是区域发展与管理法律法规体系的基础，具有最高的权威和地位。在该法中需要重点明确政府在促进区域协调发展中进行宏观调控的责任、权力、义务及所能够动用的公共资源，用法律的形式把各级政府在统筹区域发展中的行为规范确定下来，使政府促进区域协调发展的行为具有法律依据，避免出现政府资源浪费、政出多门等弊端。
从实践操作层面看，制定相关法律是一个循序渐进的过程。根据我国区域经济发展的客观实际，当前迫切需要加快研究制定《区域协调发展法》，在此基础上，再进一步理顺关系，探索制定关于某些特定区域发展的法律法规，如《区域规划法》、《欠发达地区开发促进法》、《振兴老工业基地法》等。
