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不实施民营化的国企改革何去何从
——建立公平竞争的市场环境是次优选项
为实现从计划经济向市场经济的转型，中国必须摆脱以国有企业为中心的公有制，向民营企业等非国有企业为中心的私有制迈进。通常，这是通过国有企业民营化以及民营企业的发展来实现。
然而，在改革开放40多年的今天，国有企业仍然受到政府扶持，并在诸多领域保持垄断地位。与其相对，民营企业依旧受到各类歧视，在市场竞争中处于不利地位。近年来，由于政府进一步加强了国有企业“做大做强”的方针，在部分领域出现了“国进民退”的现象。作为替代民营化的政策，政府开始推行向国有企业引进民间资本的“混合所有制改革”，但因为民间资本的出资比例被控制在较低的水准，所以国企“混改”后，国有资本的控股地位并没有改变。
若要对国有企业进行彻底改革，民营化是最佳选项，但政治方面有难度的话，就只好退而求其次，积极减少政府对市场的干预，构建公平竞争的市场环境。在这方面，可以参考经合组织(OECD)提倡的“竞争中立原则”。
所有制之间的不平等现象依旧明显
不同所有制企业之间的不平等根源，主要在于政府掌握的许多资源几乎都分配给了国有企业（图表1）。这些资源包括：①具有网络性质的垄断资源、②以土地开发利用为主体的自然资源、③与市场准入有关重要行业的特许经营权、④政府掌握的投资资源、⑤政府掌握的庞大的产业基金和投资基金资源、⑥政府掌握的价格资源、⑦政府直接和间接掌握的庞大的国有资产资源。
政府掌握资源配置导致了国有企业垄断市场和不公平的竞争环境。国有企业利用自身的特殊地位和政府政策，无视收益盲目扩展业务，致使生产能力过剩，并加重了民营企业的经营压力。这种做法使资源利用效率大大降低，给中国经济发展带来了巨大损失。而且，国有企业因优先从政府获得资源而取得的良好业绩和资产反而隐藏了低效等问题（注1）。这也是国有企业改革迟缓的原因之一。
政府不单代表国家拥有国有企业，同时还掌握监管所有企业和整个社会的合法权力，其中包括针对国有企业竞争对手的民营企业和外资企业的监管、审批、税收等诸多权力。如果国有企业能够依靠这些国家权力来提高自身的竞争优势，公平竞争是不可能实现的。
事实上，中国的法律制度目前依旧存在优待国有企业的现象（陆娅楠、王伟健“一些民营企业家不敢投资，甚至出现资本外流 老板们为啥心里不踏实”《人民日报》、2016年12月12日）。具体而言，民营企业的财产权和合法利益并未得到有效的保护，在市场准入和经营活动等方面，会在制度上遭遇许多看不见的障碍。尤其是新官上任后往往会推翻前任的承诺，压制了民营企业的投资热情。此外，公检法等司法部门滥用职权，非法扣押民营企业资产事件频发。
政府提出的“抓大放小”和“做大做强”助推“国进民退”
为纠正不同所有制企业之间存在的不平等，中国政府也曾尝试打破意识形态制约，积极开展 “理论创新”，但其速度逐渐放缓，跟不上形势的变化。1990年代以来 “抓大放小”的国企改革方针，更为后来出现的“做大做强”和“国进民退”埋下了伏笔（余智“国企改革大视野:历史、现实与未来”、FT中文网、2018年11月16日）。
1990年代，人们广泛认识到要提高国企效率就必须推行民营化。但基于意识形态的考量，政府并未公开、明确对全部国有企业实行“民营化”战略，而是实行了“抓大放小”的“结构性调整”：国家只保留“关系国计民生与国民经济命脉的行业”的国有企业（“抓大”），而从“一般竞争性行业”中逐步退出，将其交由民营（“放小”）。国有企业中被保留乃至被强化（“抓大”）的“关系国计民生与国民经济命脉的行业”一般是上游基础产业，包括矿产、能源等提供原材料的产业，而退出（“放小”）的则是处于下游提供消费品和服务的“一般竞争性行业”。
国有企业“抓大放小”的“结构性调整”在实施初期确实有“国退民进”的效果，但又为后期的“国进民退”埋下了种子。尤其是近几年，政府打着“做大做强”的旗号加强了对国有企业的扶持，结果导致民营企业在市场竞争中的处境越发艰难。首先，国有企业在上游产业的垄断地位，使得它们可以对下游企业设定垄断高价。这就导致一方面国有企业“低效率”与“高收益”并存，另一方面民营企业成本提高、负担加重。其次，国有企业“做大做强”，依靠的并不是自身实力，而是政府扶持。许多与国有企业进行竞争的民营企业，更会遭到当局的诸多管制，甚至担忧被国有化。
“混改”无法替代民营化
作为替代民营化的政策，中国政府正在推行向国有企业引进民间资本的“混改”。
政府选择部分国有企业开展混改试点，其中主业为混改对象的中国联通，由于是大型央企，而且引进的战略投资者中包括阿里巴巴、腾讯等著名民营企业，所以备受国内外的关注。然而，经过混改之后，中国联通集团仍然维持对中国联通的控股，加上其他国有股东，国有资本依旧超过半数。因此，战略投资者等非国资本，只能屈居“小股东”地位，有关公司重要决策的发言权有限。
国企混改本来的目的是通过建立公平竞争的市场环境和加强国企的企业治理提高效率。然而，混改究竟是不是最为有效的方式值得质疑。首先，混改目的若是为了打破国有资本在部分行业的垄断地位，最好的方式应该是降低市场准入门槛，让各类所有制企业、尤其是民营企业在与国有企业相同的条件下参与公平竞争。其次，如果混改目的是希望改变股东结构实现包括企业治理在内的经营体制变革，国家就应该通过民营化，放弃其以所有者的身份控制国有企业。如果在政治方面难以推动民营化，次优选项应该是构建公平竞争的市场环境。
遵守竞争中立性原则
市场经济以公平竞争为前提，国有企业也应积极提高自身竞争优势，而非依靠政府扶持，并且与其他企业一样，作为独立主体参与市场竞争。关于如何规范国有企业在市场经济中的行为，可以参考经合组织提倡的“竞争中立原则”。
根据“竞争中立原则”，政府应对国有、民营、外资等不同所有制企业一视同仁，并保持中立。也就是说，政府不可以通过政策对参与市场的主体或潜在主体，尤其是国有企业给予“不正当的竞争优势”。“竞争中立原则”是1996年澳大利亚政府首次提出的，在此基础上，OECD于2011年发表了一系列的报告，进一步明确了具体内容（OECD，《经合组织国有企业公司治理指引：2015 年版》）。
A.国家所有权职能与可能影响国有企业经营环境的其他国家职能（尤其是市场监管职能），应当明确分离。
B.利益相关者（包括债权人和竞争对手）认为其权利遭到侵犯时，应当有权通过法律或仲裁程序获得有效救济。
C.如果国有企业既要从事经济活动又要完成公共政策目标，必须对其成本和收入结构适用高标准的透明度和披露要求，以便判定收支所属业务种类。
D.与公共政策目标相关的成本应当由国家承担，并予以披露。
E.原则上，国有企业从事经济活动时不应豁免于一般法律、税法和规章。法律法规不应当不恰当地区别对待国有企业和其市场竞争对手。国有企业的法律形式应当允许债权人伸张权利，并启动破产程序。
F.国有企业在为开展经济活动而获取债务融资和股权融资之时，应当遵循市场统一条件。尤其是：
① 国有企业与所有金融机构以及非金融国有企业之间的关系，都应当建立在纯粹的商业基础之上。
② 国有企业的经济活动不应当从构成竞争优势的间接财务支持中受益，例如私营竞争对手无法享受的优惠融资、税费缓缴，以及来自其他国有企业的优惠贸易信贷。国有企业经济活动的要素投入（比如能源、水资源或土地供给）也不应享受优于私营竞争对手的价格或条件。
③ 在充分考虑经营环境的前提下，应当要求国有企业在经济活动中获得的收益率与私营竞争对手保持一致。
G.如果国有企业参加公共采购，无论是作为招标方还是竞标方，都应当遵循一套具有竞争性、非歧视性且适度透明的招投标流程。
中国政府也把构建公平竞争的市场环境作为市场化改革的目标，如国务院发布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（2016年6月14日）以及《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》（2017年10月23日）明确规定行政机构等政策制定机关制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当进行公平竞争审查，对市场竞争影响进行评估，对具有排除、限制竞争效果的，应当不予出台。
此外，2016年11月4日，中共中央、国务发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，强调“加快完善产权保护制度，依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权”、“严禁党政干部干预司法活动、介入司法纠纷、插手具体案件处理”。
建立公平竞争市场环境的前提是减少政府对市场的干预
为贯彻“竞争中立原则”，必须减少政府对企业和市场的干预。
第一，必须大幅缩减政府对资源配置的权限。市场应在资源配置中起决定性作用，政府职能应限制在提供公共资源、应对“市场失灵”、通过社会保障等方式进行收入再分配、运用宏观政策稳定经济等方面。
第二，坚持“政企分开”的改革方向，让政府与国有企业“断奶”（请参考BOX）。国有企业必须增强自身实力，不依赖政府扶持也能参与市场竞争。
第三，加快对垄断行业的改革。放宽对国有企业垄断行业的准入限制，允许民营企业、外资企业等各类所有制企业参与。政府应对自然垄断领域加强定价管理和服务品质的监管。
诚然，只要政府继续扮演国有企业所有者的角色，这些政策就难以实现。要转变现行政策，实施民营化，就必须对所有制理论开展进一步的“创新”，但目前还未见有任何此类迹象（注2）。
（BOX）开倒车的“政企分开”
近年，国有企业的“政企分开”不但未有进展，反而由于中国共产党和政府的干涉有所倒退（张思平“在公平竞争的环境下，国企如何求生存和发展？”、深圳创新研究院、2018年11月14日）
一是恢复了国有企业领导人行政级别，使国有企业领导人逐步向行政化方向演进。1999年十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中特别指出“对企业及企业领导人不再确定行政级别”。但近些年，各级各地党委组织人事部门以贯彻“党管干部”“党管人才”等为理由，基本上收回了各级国有资产管理部门和国有企业董事会“管人”的权力，恢复了国有企业领导人的行政级别，把国有企业领导人的管理重新纳入党委组织部门管理体系。在国有企业领导人行政级别和管理权限做了重大改变之后，党政干部和国有企业领导人交流的渠道自然畅通了，一个从来没有从事经济工作和经营管理的党政干部，可以随时到央企和地方国企担任董事长、总经理。受此影响，央企和地方国企面向经理人才市场公开招聘国企领导人的举措自然基本取消。国有企业领导的选拔标准、考核程序和任用方式，以及工资薪酬机制也已基本上与党政领导干部相一致。尤其是党和政府干部的工资水平与非国有企业经营者差距很大，即便公开招聘，国企也难以聚集优秀人才。
二是弱化了董事会在企业中的决策功能，强化了企业党组织的决策中心地位。国有企业的党组织由原来的监督保障作用，转变为企业的决策中心。这导致了董事会权限减弱，股东也丧失了根据持股比例行使《公司法》规定的决策权和任免经营者等法律权利。尤其是民营企业，无论向国有企业出资多少，也必须服从该国企党组织的决策。
这些问题如果得不到解决，有效的企业治理就无法实现。
2019年4月11日登载
脚注
从2001年到2013年，中国国有及国有控股工业企业的平均净资产收益率（ROE）为9.1％，而非国有工业企业为15.7％（《中国统计年鉴》各年版），国企明显低于非国企。而且，即使国有企业表面上的绩效并非真实绩效，而是其在享受着种种政策优惠，和民营企业在不平等的经营环境下所体现出的绩效。这种不平等主要体现在政府财政补贴、融资成本和土地及资源租金等方面。根据天则经济研究所的推算，如果国企无法享受政府政策优惠，负担应负成本，同期平均ROE只有-3.7％（天则经济研究所网站，《国有企业的性质、表现与改革》2016年1月5日）。
2015年9月13日发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》将国有企业分为“商业类”和“公益类”。 “商业类”则进一步分为“竞争性企业”（商业一类）和“特定目的企业”（商业二类），实施不同的改革方針。主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。而且，不一定要国有资本控股。如果这一方针能得以贯彻，则会开启竞争行业的国企民营化道路。
作者：关志雄
文章来源：独立行政法人经济产业研究所
