论坛观点
FORUM PERSPECTIVES
全国政协经济委员会副主任、中财办原副主任 杨伟民
“创建高质量发展制度环境”是习近平总书记在2017年中央经济工作会议上提出的一个要求。我先从产品产量和空间开发强度两个角度谈谈推动高质量发展的必然性，然后再谈谈如何创建一个高质量发展的制度环境。
从产品产量看，2017年，中国89种主要产品中，有55种产品产量比过去十年的峰值出现减量。峰值主要集中在2013年到2016年。部分产品断崖式减量，如铁路客车减量96%、程控交换机77%、传真机74%、数码照相机82%。减量20%以上的有17种，10%至20%的有21种，10%以内的17种。最终消费品减量的少且幅度小，中间产品减量的多且幅度大，化肥农药等农用品和建材产品全面减量。
减量的原因可能有：一是被新产品替代了，如铁路客车被高铁车辆替代了，传真机被邮件和微信替代了。二是竞争力不强被国外产品打败了，如照相机和数码照相机。三是消费峰值到来了，如煤炭产量和消费峰值都是2013年，2017年略有反弹，但仍比2013年少很多。四是绿色发展的需要，如农药化肥零增长政策。五是周期性或政策性因素，如轿车和部分家电等。
同时，主要出口产品的量也发生很大变化。2007年到2017年，107种主要出口产品中，出口减量的产品有74种，即70%的产品出口数量减少，增加的只有30%。其44种产品早在十多年前的国际金融危机期间就开始了减量了。出口减量必然波及国内生产，不少产品由于出口减量而生产减量。
经济发展，一是靠扩大产量来增加GDP，产品产量的增幅决定着经济增速的高低；二是产量减少，但可以靠提高质量从而提高卖价来增加GDP。显然，走第一条道路时的增长速度快于第二条道路时的增速。目前的中国，40%的工业品还可以走第一条路，但潜力已经不大。因为在增产的34种产品中，有18种产品的增产幅度在5%以内，只有5种增产在10%以上。60%的工业品必须走第二条道路了，而且，随着人口峰值的提前到来，会有越来越多的产品进入减量时代，必须通过提高产品质量和要素效率来增加GDP。这是近年来中国经济发展最重要的阶段性特征，是增长速度缓慢下滑的阶段性因素，当然，也是中央提出高质量发展的实践基础。
从空间开发看，中国总的开发强度只有4%，看起来并不高，但中国有大量不宜开发不宜人居的国土，适宜开发和人居的平原面积很少，人均只有860平方米，且在各地分布很不均衡。不少地区平原的开发强度已达到或超过了资源环境天花板。一些学者认为，北京1.64万平方公里的面积集中了2000多万人口，东京都市圈1.34万平方公里面积集中了3000多万人口，所以北京集中人口的潜力还很大。这种观点，抽象掉了北京的平原面积只有6400平方公里、1万平方公里是山地的地形，抽象掉了北京“簸箕型”的地貌，即东西北三面环山，由南而来的污染物不宜扩散，还抽象掉了北京水资源严重匮乏的自然禀赋。在这种自然约束下，北京46%的平原开发强度已经达到了极限。开发强度过高的城市还有很多，如深圳是50%、东莞47%、上海45%、佛山40%、天津35%，南京、杭州、苏州等长三角的城市也都在27%～32%之间。这种高强度水泥面积的代价是，蓄水的水盆缩减了，可吸附污染物的绿色空间缩减了，清洁空气、清洁水源、宜人气候、优美环境减少了。这是中国提出生态文明建设和高质量发展的一个重要考虑。
总之，过去那种扩大产量、高强度大开发的高增长道路已经走不多远、走不下去了，必须走高质量发展之路。为此，需要做出一些改变，创建高质量发展的制度环境。
第一，淡化增长指标。在高增长时代，增长速度是最主要的指挥棒，几乎所有的经济活动都是围绕增长速度展开的。高质量发展阶段，这个指挥棒应该调整。我们党的十九大没有再提增长速度翻番的目标，这在改革开放以来历次党代表大会上是没有过的。2020年之前，我们还会提出了年度的增长指标，因为十八大提出到2020年GDP比2010年翻一番，今后两年，年均增长6.2%即可实现。所以，今年的目标定在了6%至6.5%，这是淡化增长指标的一个实际行动。2020年以后，是否再提增长指标，需要根据十九大精神再研究确定，总的方向是淡化增长指标，实现稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的多目标平衡。
第二，树立减量发展理念。减量发展，就是在减少产量的同时，通过提高质量和效率增加GDP，在减少开发强度的同时，通过提高空间利用效率增加GDP。中国实行的供给侧结构性改革，其中的去产能、处置僵尸企业就是减量发展。未来，中国还会由更多产业产品加入到去产能行列，走减量发展之路，走提质增效之路。
空间上的减量发展，就是减少开发面积，“退灰进绿”，退灰色水泥空间，增绿色生态空间；“退低进高”，退低效经济，进高效经济，提高单位土地面积的产出效率。2018年，北京拆除违法建筑腾退土地面积64.8平方公里，浙江以“亩产论英雄”，都没有影响增长速度，证明空间的减量发展是可行的。
第三，促进空间高质量发展。如果仅是产业产品的高质量，没有空间上的高质量，高质量发展是不完整的。空间高质量发展，就是在一定尺度的空间，统筹好经济发展、可持续发展、人的发展，实现经济、人口、资源环境的空间均衡。各地区空间高质量发展面临的短板各不相同。如，北京空间发展最突出的短板是空气质量，深圳最突出的是市民住房，三江源最突出的是牧民收入的持续增长。
如果抽象掉中国不同区域的高度、温度、湿度等空间差异，中国的区域差距是很大，但这是中国遵循自然规律发展的结果。如果制定经济政策也抽象掉这些空间差异，试图让各区域的经济增长更加均衡，就会犯历史性错误。中国必须坚定走生态文明之路，实行主体功能区制度，按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的不同策略，促进空间高质量发展。
第四，解决好结构性问题。目前中国经济下行压力大，这里有短期的和国外不确定因素的影响，但主要还是长期积累的结构性问题的短期反映。经济运行的主要矛盾仍然是供给侧结构性的。概括起来，主要是三大失衡：
一是实体经济的结构性失衡，一方面部分产业产能过剩，另一方面供给体系难以面对消费升级和需求结构变化及时作出适应性调整。
二是金融和实体经济失衡，中国金融业发展很快，用10年时间把金融业占GDP的比重从4%提升到了8.4%，最近两年略有下降，但仍是大规模经济体中较高的。金融业的增加值，对金融机构而言是高利润、高工资，但对负债的居民、非金融企业、政府而言，就是成本，就是负担。金融业增长越快，负担越重。所以，金融业不是一个增长越快就越好的行业。中国今年减税2万亿，这会大大减轻了企业负担，但更大的包袱是实体企业每年背负的7万亿元的利息，在同直接融资为主的经济体竞争时处于不利地位。
三是房地产和实体经济失衡，部分城市的高房价超出发展阶段和居民收入的可承载能力，同时存在住房结构失衡，人口净流出的三四线城市和农村住房过剩，人口净流入的一线城市、二线城市供给不足。
中国将坚持以供给侧结构性改革为主线，拓展供给侧结构性改革任务，更多用市场化法治化手段，实行竞争中性政策，创造公平竞争制度环境，巩固“三去一降一补”、增强微观主体活力、提升产业链水平、畅通国民经济循环。
第五，矫正要素配置扭曲。结构性失衡的背后是要素配置的扭曲。中国是间接融资为主的国家，银行贷款的投向很大程度上决定着结构变化。最近几年，制造业贷款比重持续下降，房地产相关行业以及金融业的贷款比重大幅提高。国有企业贷款比重大幅度提高，民营企业贷款比重大幅度下降。个人住房贷款比重提高，居民负债率大幅上升。
解决结构性问题，最根本的是推进要素市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，使市场在资源配置中发挥决定性作用。要全面实施市场准入的负面清单制度。深化户籍制度改革，除极少数超大城市中心城区以外，其他城市的户籍都应放开。要推进金融供给侧结构性改革，大力发展直接融资特别是股权融资，构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系，积极开发个性化、差异化、定制化金融产品。以国有金融机构为主体的金融体系，如何适应实体经济的国企、民企、外企三大市场主体并存的多元所有制结构，是需要认真思考和深化改革的重大课题。要深化财政体制改革，降低宏观税负，减少专项转移支付比例，减少政府投资比重，减少政府主导的各类产业基金，减少各级财政对企业生产经营的直接补贴。
第六，健全产权制度。产权激励是最大的激励。产权也是市场化的前提，没有产权清晰，就没有市场，就没有资源优化配置。习近平总书记在去年的中央经济工作会上反复强调要增强微观主体活力。要根据这一要求，按照激励相容原则，加快健全所有权及其派生的承包权、使用权、经营权、租赁权、收益权等各种产权制度。要完善科技成果、自然资源、国有企业等方面的产权制度，完善民营企业产权保护制度。要完善农村集体建设用地产权制度，赋予农村集体经济组织完全使用权，在符合规划基础上，允许房价过高城市的集体经营性建设入市，同权同价，建设商品房和租赁房，这既可以大幅度降低房价，解决新市民住有所居问题，还可以增加农民财产性收入，并带动经济增长。
第七，扩大高水平对外开放。进入高质量发展阶段，中国更应该虚心向国外学习先进的技术、管理和经验，特别要学好制度性规则，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。刚刚通过的《外商投资法》，就是这种制度型开放的重要成果，是中国实行高水平扩大开放的标志。必须坚持对外开放的基本国策，按照《外商投资法》的规定，实行高水平投资自由化便利化政策，建立和完善外商投资促进机制，营造稳定、透明、可预期和公平竞争的市场环境。我们期待着外资企业在中国的高质量发展中有更大作为。
