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2019年2月27日，美国智库战略与国际研究中心中国力量项目主管邦尼·格拉泽在美国会参议院小型企业与企业家委员会举行的听证会上发表题为《“中国制造2025”与美国工业的未来》的演讲，重点分析了“中国制造2025”的战略目标、对美国等发达经济体的威胁，并提出对策建议。主要观点如下：
一、“中国制造2025”的战略目标
格拉泽在证词中指出，“中国制造2025”战略是习近平主席实现“中华民族伟大复兴”的组成部分，旨在使中国在2049年前享有大国应有的地位。在2017年10月举行的中国共产党第19次全国代表大会上，习主席提出到2020年、2035年和2050年三个阶段的实施计划。他指出，到2035年，中国将位居创新国家的前列，到本世纪中叶，中国将成为全球创新的领导者。习主席号召动员全党的力量来领导高科技产业的发展，使中国成为“创新之国”。他还确立了各种目标，以加强应用科学领域的基础研究、加快国家主要科技项目的实施、优先发展关键技术领域的创新，并积极倡导与大学、政府科研机构、国有公司及小型企业开展合作。
在随后的一系列讲话中，习近平主席多次强调，应加快发展战略新兴产业，使中国成为世界领先的高端制造超级大国及科技创新中心。工信部还制定了使中国成为世界先进制造业领导者的“三步走”战略。第一步是到2025年，综合指数接近德国、日本实现工业化时代制造强国水平，基本实现工业化。第二步是到2035年，综合指数达到世界制造业强国第二方阵前列国家的水平。第三步是到2045年，综合指数进入世界制造业强国第一方阵，拥有“创新驱动能力”、“明显的竞争优势”，以及“引领世界的技术体系和工业体系”。
不可否认，中国领导人将经济政策视为实现民族复兴目标的手段之一。他们认识到，依靠低成本劳动力生产低端产品用于出口的时代已经过去，“中国制造2025”作为一项战略举措，旨在克服工资上涨、劳动力数量减少等不利因素，保持中国作为制造和出口超级大国的地位。
二、“中国制造2025”战略引发的担忧
格拉泽认为，随着中国经济的日益成熟，中国很自然地会寻求通过投入巨额资金用于研发，以及出台旨在提升创新能力和经济效率的政策，来建立一种更具创新性的经济。一个国家寻求自己的工业发展计划未必会对美国的工业构成威胁。比如，德国的“工业4.0”计划同样是为了使德国成为市场引领者和先进制造解决方案的提供者而制定。然而，“中国制造2025”与德国“工业4.0”之间存在巨大的差别：“中国制造2025”战略提供的补贴数额远高于德国政府，且补贴用途不单纯；中国政府为“中国制造2025”提供的扶持不是公开的；中国明确希望用本国产品取代进口产品，市场竞争环境不如德国。因此，“中国制造2025”战略令美国及其他发达经济体感到担忧。
主要担忧包括：一是该战略寻求强化中国在关键战略工业领域两用技术的创新能力，可促进中国实现军民融合的目标；二是战略反映出中国试图控制供应链，这将使众多行业面临被中国控制的风险；三是中国政府通过该战略提供的补贴可能破坏市场竞争，使美国和其他国外制造商处于劣势，并最终导致中国因产能过剩而在国际市场上倾销商品；四是该战略表明中国不是要加入高科技经济体行列，而是要确保在很多产业和技术领域占有国内外市场份额；五是该战略为本国企业设定国产技术使用比例，这有违世界贸易组织规则；六是该战略重视先进技术的采购；七是该战略将帮助中国向海外输出标准，可能会威胁西方国家的标准。
三、对策建议
格拉泽指出，随着美国对华征收惩罚性关税，中国官方文件和权威媒体减少了对“中国制造2025”战略的提及。中国官员已明确表示，他们正在草拟一项取代“中国制造2025”的计划，以下调所设定的“使中国主导全球制造业”的目标，并通过宣布允许外国公司参与来消除美方的关切。有媒体报道称，这项新的政策将于2019年初出台，但中国迄未宣布新的政策。鉴于“中国制造2025”战略与习近平主席分阶段实现民族复兴的目标密切相关，即将出台的新政策不会有太大改变，但一些具体目标可能会在公开发行的版本中删除。鉴于此，美国应采取以下应对措施：
一是保护知识产权。加大对涉华经济间谍案的查处是关键。美国政府还应寻求制裁从网络间谍活动中受益的中国公司。此外，应将反间工作拓展至从事人工智能、半导体、电信、量子以及其他攸关中国科技战略成败的行业的美国初创公司和小型公司。
二是利用世界贸易组织。中美贸易谈判正在进行中，但截至目前，美国施加的2500亿关税并没有迫使中国改变其在技术转让、知识产权和创新等方面的政策和做法。与此同时，这笔关税也给美国的家庭和商业带来高额成本。因此，抬高关税能否达到预期效果值得商榷。美国应考虑利用世界贸易组织的争端解决机制来使中国对其贸易做法承担责任。美国可根据美中经济与安全审查委员会在《2018年度报告》中提出的一项建议，授权美国贸易代表调查是否可根据《关税与贸易总协定》第23（b）款，在世贸组织内以“非违反性抵消或损害”为名起诉中国。美国还可以探讨利用世界贸易组织的其他条款来应对中国的贸易政策。此外，与盟国和伙伴国合作应成为美国战略的核心，以便有效地与中国开展竞争。如有可能，美国应与伙伴国合作，向世界贸易组织提交针对中国贸易政策的指控。
三是考虑重新加入“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）。该协定（现称“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”，CPTPP）为美国提供了应对“中国制造2025”和更加有效地与中国开展竞争的最好选项之一。“跨太平洋伙伴关系协定”将使美国及其他外国公司有意愿实现供应链的多样化，从而摆脱对中国的依赖。加入“跨太平洋伙伴关系协定”也是恢复伙伴国对美信任、回击中国有关“美国是不可靠的伙伴”的说法的重要一步。相反，远离“跨太平洋伙伴关系协定”将对美国的商业部门造成危害。该协议除了可降低成员国之间的关税外，还可以更好地保护知识产权，提高劳动力标准。美国强化与亚洲、欧洲及美洲国家的商业关系，将进一步迫使中国放弃不公平的贸易做法。
四是考虑采取一项工业政策。在制定有效的对华竞争战略之际，美国应充分考虑制定工业政策的利与弊。长期以来，美国一直是创新的重要引擎，为苹果、特斯拉等公司提供初创阶段的联邦资金，并投资有助于美国公司引领页岩气革命的研发工作。因此，美国不应向美国公司征收关税，而是应提供更多基础研发资金和贸易扶持，加大对人才开发的投资力度，为生物防御系统、威胁探测网络及分布式电网等领域的一系列计划提供联邦支持，以促进美国国内的创新活动。
