论坛观点
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2019年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年。为实现第一个百年奋斗目标，政府工作报告要求：“决不能让经济运行滑出合理区间。”“决不”二字反映出政府稳定经济增长的强烈意愿。从2019年预期目标来看，经济运行的合理区间将是GDP增速在6.0%至6.5%之间。从实现百年奋斗目标的要求出发，GDP增速的区间可能更窄，在6.2%至6.5%之间。
为了实现经济运行目标，需要更好地处理稳增长与防风险之间的关系。报告指出：“在当前经济下行压力加大情况下，出台政策和工作举措要有利于稳预期、稳增长、调结构，防控风险要把握好节奏和力度，防止紧缩效应叠加放大……”。2月召开的政治局第十三次集体学习也明确提出：“要注重在稳增长的基础上防风险”。然而，防范化解风险的目标并没有动摇。报告同时指出：“也不能只顾眼前，采取损害长期发展的短期强刺激政策，产生新的风险隐患。”因此，2019年的“稳增长”政策将选择新的思路，更加注重激发微观主体本身的活力。
1．货币政策：稳杠杆与降利率。
政府工作报告要求：“稳健的货币政策要松紧适度。”在量的方面，“广义货币M2和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配，以更好满足经济运行保持在合理区间的需要。”自2017年以来，我国的名义GDP增速大致处于M2增速与社融增速之间，体现了稳定宏观杠杆率的内在要求。展望2019年，我国GDP增速预期目标从6.5%调整为6.0%~6.5%，PPI同比也面临下行压力。这意味着2019年社融与M2增速的回升将是有限度的。
在价的方面，“深化利率市场化改革，降低实际利率水平。”实际利率反映了名义利率与通胀预期之间的差值。由于通胀预期难以准确刻画，这里我们用贷款加权平均利率与名义GDP平减指数之间的差值估算实际利率。数据显示，由于2018年名义GDP平减指数回落，实际利率出现了一定程度的上升。2019年名义GDP平减指数同比可能进一步下降，要实现降低实际利率的目标，意味着货币当局可能调降公开市场操作利率、加快推进利率并轨。报告进一步指出：“适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段，引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本……”报告明确提及以利率为代表的价格手段，进一步印证了调降公开市场操作利率的可能性。
在结构方面，“有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题……”。其一，提高金融支持实体的能力。“加大对中小银行定向降准力度，释放的资金全部用于民营和小微企业贷款。支持大型商业银行多渠道补充资本，增强信贷投放能力，鼓励增加制造业中长期贷款和信用贷款。”其二，提出贷款结构目标，明确要求“今年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上。”
2．财政政策：减税力度大增。
政府工作报告指出：“……要处理好政府与市场的关系，依靠改革开放激发市场主体活力。”因此，虽然财政政策依然是2019年稳增长的关键发力点，但积极财政政策的抓手将发生变化，减税的力度将显著加大。
财政赤字方面，报告提出“今年赤字率拟按2.8%安排，比去年预算高0.2个百分点；财政赤字2.76万亿元，其中中央财政赤字1.83万亿元，地方财政赤字9300亿元。……今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元……”虽然预算内赤字率仅提高0.2个百分点，但考虑专项债后，赤字率从2018年的4.1%提高到2019年的接近5.0%，财政扩张力度明显加大。此外，报告提出：“合理扩大专项债券使用范围。继续发行一定数量的地方政府置换债券，减轻地方利息负担。”
税收方面，2019年政府工作报告提出：“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。” 2018年的目标则是“全年再为企业和个人减税8000多亿元”。相比之下，2019年企业减税降费力度显著加大。增值税改革是2019年减税工作的重点。报告要求“深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。”
投资方面，2019年政府工作报告要求：“完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元……”其中铁路投资较2018年提高680亿，公路水运投资目标与去年持平。值得注意的是，报告提出：“适当降低基础设施等项目资本金比例”。目前基础设施领域投资有项目资本金要求，而专项债等债务资金不能作为资本金。调低基建项目资本金比例有助于充分发挥专项债等融资渠道的作用，更大限度提振基建投资。 2015年基建投资增速也出现过下滑的情况，同年9月国务院调低部分基建项目资本金比例。到2016年基建投资由降转稳。
为了支持积极的财政政策，“中央财政要开源节流，增加特定国有金融机构和央企上缴利润，一般性支出压减5%以上、‘三公’经费再压减3%左右，长期沉淀资金一律收回。地方政府也要主动挖潜，大力优化支出结构，多渠道盘活各类资金和资产。”
3．就业政策：就业优先。
2019年政府工作报告首次将就业优先政策置于宏观政策层面。2019年就业预期目标为“城镇新增就业1100万人以上”，与去年持平。但报告要求：“今年城镇新增就业要在实现预期目标的基础上，力争达到近几年的实际规模……”，而2018年城镇新增就业人数为1361万人。
2019年政府将多管齐下实现就业目标。企业方面，“对招用农村贫困人口、城镇登记失业半年以上人员的各类企业，三年内给予定额税费减免。”职业教育方面，“改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人。”高职院校大幅扩招将有效缓解2019年的就业压力。同时，“实施职业技能提升行动，从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。”
4．注重制度性开放。
报告提出：“进一步拓展开放领域、优化开放布局，继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化。”“制度型开放”的提出反映出对外经贸领域制度建设将是2019年实现高水平开放的重点方向。外商直接投资方面，“进一步放宽市场准入，缩减外资准入负面清单，允许更多领域实行外资独资经营。”金融市场方面，“落实金融等行业改革开放举措，完善债券市场开放政策。”因此，2019年债市开放有望加快。
对外贸易方面，“加快与国际通行经贸规则对接，提高政策透明度和执行一致性，营造内外资企业一视同仁、公平竞争的公正市场环境。加强外商合法权益保护。赋予自贸试验区更大改革创新自主权，增设上海自贸试验区新片区，推进海南自贸试验区建设、探索建设中国特色自由贸易港。”在贸易形势存在不确定性的情况下，大力推动制度型开放有助于缓冲出口的下行压力。
