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《40年改变中国：经济学大家谈改革开放》
主编中制智库研究院院长新望博士
▼ 《40年改变中国：经济学大家谈改革开放》 ▼
马晓河
中制智库专家委员会成员
改革开放四十年，我国已经从贫穷的低收入国家跨入较富裕的中上等收入国家行列。目前，我国正处于跨越“中等收入陷阱”的中间区域，要想顺利迈向发达的高收入国家，实现全面建成现代化强国目标，继续依靠投资打头、出口导向、劳动密集型产业主导的发展模式难以为继，推进经济向前发展的新动能在哪里？如何发掘和培育成长、并使新旧动能有序转换？这是本文要回答的主要问题。
改革开放四十年：举世瞩目的发展成就
改革开放以来，我国成功地实现了经济结构的转型，一方面是在体制上实现了由计划经济向政府主导的市场经济转型，另一方面是在经济上实现了由以重化工业优先发展的传统发展模式，转向投资打头、出口导向、劳动密集产业主导的经济发展模式。从40年来的发展实践看，这种转型和选择是成功的。中国经济实现了持续36年的高速增长奇迹，从1978年到2016年国内生产总值年均增长9.6%，人均国内生产总值从385元提高到53980元，增长了20.14倍[1]。
从总体经济发展水平看，自1978年以来，经过持续多年的高速增长，我国国内生产总值已经从1473亿美元增长到111990亿美元，占世界经济总量1.8%提高到14.81%，从位居世界第10上升到第二（见表1）。人均国民收入从200美元达到了8250美元，成功的由低收入国家迈向了中上等收入国家，实现了初步富起来的目标。从需求结构看，我国投资率在经历了一个较长上升阶段后出现了转折性下降，而消费率开始从下降转向趋势性上升，经济发展正在由投资打头、出口导向向内需导向特别是消费打头转变。从产业结构看，经济发展逐渐实现了由工业主导向服务业主导转变，制造业结构也正在从中低端向中高端转换。1978年我国三次产业结构为28.2:47.9:23.9，到2016年，三次产业结构比重转变为8.56：39.81：51.63。从城镇化进程来看，1978年我国城镇化率只有17.92%，2017年我国城镇化率为58.52%，城镇人口净增加6.4亿人，市民化社会结构基本形成。还有，中国扶贫减困成就举世瞩目，仅农村贫困人口从1978年到2017年的7.7亿人减少的3050万人，减少了7.4亿人，贫困发生率由97.5%下降到3.1%，这一期间世界贫困人口减少的60%份额来自中国。中国为世界反贫困工作做出了卓越贡献。目前，尽管中国以中等收入群体为主的中产阶层比例还不高，但他们的总量已经是世界上最大的中产阶层群体，这个群体既是社会稳定、创新的主体，又是投资、消费的主体，他们更是构建未来橄榄型社会重要群体
经济增长已经进入新旧动能转换期
目前，我国正处于跨越“中等收入陷阱”的中间区域，今后要想顺利向发达的高收入国家迈进，实现全面建成现代化强国目标，当前遇到的最大问题是，支持中国经济长期高速发展的原有增长机制，即投资打头、出口导向、劳动密集产业主导的经济发展模式，已经难以在新时代推动中国经济继续前行，经济进一步增长面临以下主要问题。
（一）供需两侧结构性失衡
新旧增长动能难以有效接续
当前，我国需求侧和供给侧均面临着严峻的结构性失衡矛盾。从需求侧来看，投资和出口对经济增长的带动作用在不断下降，而消费对经济增长的积极作用受到体制的严重约束。一是投资空间在收窄，投资边际效益下降，依靠投资拉动经济增长的作用在明显减弱。（见表2）经过多年持续大规模公共基础设施建设，中国的机场、铁路、公路、水电气网等一大批公共基础设施供给能力业已形成，而且供给水平大多都达到世界一流水平。此时，公共投资空间在变小，单位投资带来的GDP贡献作用在下降。同时，由于实体经济在外需紧缩情况下回报率持续下降，企业前景预期不佳，社会投资需求也陷入不景气状态。显然，沿用老办法大幅增加公共投资继而带动社会增加投资，并没有取得预期效果。
二是外需萎缩对出口导向型经济带来了严重打击。多年来，中国经济快速增长的一个重要原因是投资带动加出口导向。这几年，国际环境发生了深刻变化，使得这种发展模式开始失灵。一方面虽然发达国家经济复苏，但需求结构正在与我国的出口结构发生脱离，由此中国出口受到极大抑制。另一方面，一批发展中国家正在利用劳动力、土地、资源等低成本比较优势，发展同中国一样的外向型劳动密集型产业，大量生产服装、鞋帽、电子玩具、家电、家居、机械零部件等，并把这些产品出口到发达国家，在发达国家市场上对中国形成供给替代。中国在中低端制造业无法与低收入国家进行市场竞争情况下，急需发展中高端制造业。但是，由于体制制约在技术方面中国又无法与美国、日本、德国等发达国家展开竞争。由此，中国遇到了发展难题，中低端产业外需疲软供给替代形成“挤出效应”，中高端产业技术制约形成天花板“高压效应”。
三是消费对经济增长的带动作用偏弱，收入分配结构扭曲和社会保障水平过低，造成消费增长后劲不足。按道理，当投资增长率下滑、出口疲软，消费应该引领经济增长。这两年，消费对经济增长的贡献作用确实有所上升，但这并不是消费增长加快带来的，而是由于投资增长大幅度下降引起的结构比例变化，而且与前几年相比其增长率还出现了明显下降。（见图1）从总量分析，中国人均GDP已经靠近一万美元，但在世界人均3000美元到12000美元的所有国家中，中国的居民最终消费率是最低的，2015年仅为38%。[2]（见表3）有效消费需求不足是当前中国需求结构性矛盾的关键所在。从不同收入阶层分析，中低收入人群对中低端产品有很大的消费潜能，但由于收入支撑乏力和社会保障不足，无法顺畅转化为有效需求；中高收入群体对于高附加值、高端产品有明显消费能力，但国内产业结构和产品供给结构升级缓慢，无法满足他们的新需要，造成中高收入群体消费潜力受到抑制，迫使部分收入转化为储蓄。
在现有体制条件下，需求侧产生的结构性矛盾，实质上是由体制机制供给不足造成的。比如多年来，我国国民收入分配一直向政府、企业特别是大企业倾斜，形成了有利于资本方、不利于劳动方的格局。政府、企业在国民收入初次分配中占有太多，比例上升过快，在再次收入分配中又把过多的资源用于公共投资和产业投资方面，而用于社会保障、救助穷人、消除差距等方面支出又太少。同时，在阶层之间收入分配政策不到位，不同收入群体间收入差距不断扩大，边际消费倾向低的高收入群体收入越来越高，而边际消费倾向高的低收入群体收入增长缓慢，由此出现了低收入群体没钱消费，中低收入群体有点钱不敢消费，高收入群体有钱但不想消费，最终引起社会储蓄快于消费增长。从2000年到2016年我国社会消费品零售总额增长了7.5倍，而人民币储蓄总额增长了11.4倍，后者比前者快了4倍。（见表4）
从供给侧来看，传统、低端产业在衰退，新兴产业成长缓慢，新旧产业增长动能不能有效接续。当前，中国经济增长遇到的关键难题是，传统、低端产业快速衰退留下的产业空间，新兴产业不能及时填补，形成了经济增长的“空心区”。多年来，政府对于产业发展及相关资源要素配置存在着过度干预倾向。一方面，各地在“做大GDP”动机驱使下，违背经济规律，大力兴办各种产业园区，盲目实施产业补贴政策，导致资本和资源过多地涌向中低端产业，而传统产业改造升级、新兴产业培育成长缺乏充分的资本和技术储备。另一方面，产权、信用等基础性制度供给缺位，创新激励和企业家精神保护不足，产业准入门槛设置不合理，资本、技术和资源要素进入中高端产业面临多重障碍，导致新兴产业成长缓慢，产业结构升级缺乏动能支撑。在此情况下，产品供给结构不能适应市场需求结构变化，中低端产品和低技术含量、低附加值产品严重供大于求，高技术、高附加值产品及服务供给面临明显的供给短缺。
（二）制度性交易成本居高不下
严重制约产业转型升级
在新旧增长动能转换中，制度性交易成本高低是影响动能转换速度的关键因素。长期以来，我国基础性制度供给中一些深层次结构性矛盾涉及利益复杂，改革阻力较大，影响新旧增长动能转换。如政府利用从上到下的体制优势过度干预市场，行政规制繁琐，审批环节过多，中介服务链条过长；许多行业存在严重的买方卖方垄断，资源要素配置严重扭曲；课税收费项目过多，企业负担过重等等。这使得企业参与市场竞争的制度性成本居高不下，审批难、融资贵、地价高、显性隐性费用多等问题突出。在世界银行2016年《营商环境调查》报告中，我国排在189个受评估经济体中的第84位，报告显示我国在开办企业、保护少数投资者、办理施工许可证、纳税、跨境贸易等方面分别排在136位、134位、176、132位、96位，均落后于大多数国家（见图2）。据调查，在我国开办一家企业平均需要11道手续和31.35天，而经合组织国家平均数值为5道手续和9天时间。[3]因体制机制改革滞后而造成的制度交易成本，成为企业正常经营的系统性梗阻，对产业结构转型和创新驱动形成了瓶颈制约，严重弱化了产业供给能力的转换和企业微观创新活力的提升。
（三）社会民间科技创新严重不足
影响新增长动能的形成进程
下一步中国新增长动能的形成，关键要鼓励企业创新。如果社会特别是企业缺乏创新力，新增长动能将无从谈起。众所周知，一个社会创新有两种形态 ，一个是集中式创新，另一个是民间分散式创新。集中创新，就是国家利用从上到下的纵向体制优势，围绕某一领域科技短缺，集中财力、物力、人力等资源，大力推进创新，在较短时间内创造出民间无法取得的科技成果。比如原子弹、导弹、北斗卫星、航空母舰、高铁等等。但是，完全依赖集中式创新，难以让中国产业完成整体性升级，实现新旧产业的有效转换。一个国家的经济社会发展，共性技术、关键基础性技术需要集中式创新，但产业结构整体转型和新兴产业系统性成长，更需要依靠民间大众创新，依靠市场竞争能力的提升。而社会民间科技创新与集中创新所需要的条件是有区别的。民间科技创新是分散式决策和分头行动，创新主体是企业，需要调动人人的积极性、创造性。社会民间科技创新需要三个基本条件，第一，市场主体创新需要充分的市场自由，市场自由需要少有审批和行政管制。第二，市场主体需要公平的竞争空间，公平的竞争空间需要减少买方和卖方垄断。第三，创新者需要来自不同社会背景的人的机会均等，这又需要消除身份歧视，建立有均等机会进行创新的激励机制。要具备这三个基础条件显然需要体制变革。
由前述可见，在经济进入阶段后，需求侧的结构性矛盾焦点是有效消费需求不足，优质和高端产品满足不了市场需要；供给侧结构性矛盾的焦点是，传统产业改造滞后、新兴产业成长缓慢，而需求与供给两侧的矛盾破解关键又在于供给侧结构性改革。
三
新动能选择：消费升级引领+供给创新
一个时期里，为一国或地区经济起带动作用的因素是经济增长的动能来源。所谓的新动能是与以往的经济增长动能来源比较而言，凡是能为经济带来增量增长的动能就是新动能，这种动能是经济社会发展所需要，对原有动能可产生替代。增长动能受经济发展阶段、发展方式、体制安排等方面影响，会不断发生变化。因此，经济增长动能来源是可转换的，具有规律性、动态性和渐进性。一般而言，分析经济增长动能有供求两种视角。
从需求侧观察，经济增长是由投资、消费和净出口带动的。在经济发展的不同阶段，需求结构变动对国内生产总值的影响是有差别的。当一国经济发展从低收入阶段到中等收入（包括中上等收入）阶段迈进过程中，投资对经济增长的贡献作用是上升的，消费贡献作用是下降的。与投资的贡献相联系，进出口贸易也对经济增长变得越来越重要。一国经济一旦从中等收入阶段向高收入阶段迈进，消费对经济增长的贡献作用就会不断上升；相反，由于公共投资和产业投资饱和，投资空间变小，投资贡献作用持续下降，进出口结构也出现了相应变化。以日本为例，1950年日本人均国民收入为113美元，1960年431美元，1970年上升到1940美元，到1980年日本人均达到10440美元，1988年日本人均国民生产总值高达23570美元，超过美国人均21620美元的水平。[4]与收入转型相对应，日本投资对经济增长的贡献经历了先升后降、消费贡献先降后升的过程。1952年日本的投资贡献率为21.3%，1966年上升到32.6%，1970年进一步上升到39%，此时日本人均国民收入1940美元折合2010年美元价格恰好超过一万美元，为10760美元。日本人均收入越过一万美元门槛后，投资贡献率不断下降，1973年下降到38.2%，1980年32.2%，1993年29.9%，2006年进一步降到23%。伴随着投资贡献率下降，消费贡献率也发生着变化，1950年日本的消费贡献率为77%，1966年下降到65.9%，1970年进一步降到59.7%。此后开始上升，1973年61.8%，1980年68%，2006年达到75%。[5]由此可以看出，日本投资贡献率上升、消费贡献率下降至少经历了18年，投资贡献率从升到降、消费贡献率由降到升的拐点发生在20世纪70年代初期，此时人均国内生产总值恰好一万美元（2010年美元价格）[6]。
从供给侧观察，经济增长来自于由劳动、资本、资源和技术等要素配置形成的产业产出。在一个时期里，能为一国或地区经济增长起主导作用的产业，就是经济增长的动能来源。在工业化中后期，经济增长主要是依靠服务业发展对工业的替代。此时工业内部结构转换是在劳动密集型制造业与资本技术密集型制造业之间进行，资本技术密集型制造业的快速发展，推动了工业结构的调整，使得产业发展出现了中高端化趋向。以韩国为例，在20世纪60年代经济刚起飞时，韩国抓住美、日等发达国家将劳动密集型产业转移到发展中国家的机会，利用本国劳动力资源优势，实行出口导向型发展战略，重点发展以轻纺工业为主的劳动密集型产业；进入70年代，随着劳动力短缺和工资上涨，以及西方发达国家经济衰退，还有后起的发展中国家在劳动密集型产业发展方面的竞争，韩国利用发达国家重化工业向新兴发展中国家转移的机遇，大力发展钢铁、非铁金属、机械、造船、汽车、电子、石油化工、水泥、陶瓷等具有资本密集性质的重化工业，到1980年韩国重化工业在制造业中的比重上升到50%以上。进入80年代，面对新兴工业化国家的崛起，国际市场竞争日趋激烈，韩国提出了“产业结构高级化”的政策目标，对传统重化产业进行技术升级改造，同时大力发展精细化工、精密仪器、计算机、电子机械等。进入90年代以后，韩国受到亚洲金融危机的严重打击，经济衰退，失业人数大幅度增加，社会收入分配结构出现恶化，此时韩国正处于由中上等收入国家向高收入国家迈进的关键时期。面对危机，韩国在积极推进金融体系、劳动力市场、公共部门改革以及企业结构调整的同时，大力发展知识密集型产业和服务业。比如集中发展计算机、半导体、生物技术、新材料、精细化工、航天航空产业；2003年以后，数字电视、液晶显示器、智能机器人、新能源汽车、新一代半导体、新一代互联网、智能型家庭网络系统、数字内容软件、新一代电池、生物新药以及人工脏器又成为韩国的“十大引擎产业”。韩国产业转换的成功经验，就是在向高收入阶段迈进中，资本技术密集度更高的产业对低度资本技术产业的不断替代。[7]
在新时代里，中国向发达的高收入阶段迈进，全面建成现代化强国，也要遵循结构转型和经济发展规律，从供求两侧寻找经济增长动能源泉，主要思路是，在需求侧实施消费升级引领战略，调整需求结构，降低对外需的过度依赖，扩大内需特别是消费需求，将消费特别是居民消费结构升级作为引领经济增长的主要动能源。在供给侧实施供给创新战略，调整产业结构，改变我国在国际市场上的分工地位，加快改造传统产业，大力发展新兴产业，不断提高中高端产业和高附加值、高技术含量产品在产业结构中的地位。在制度供给层面，加快体制机制的全面改革，为经济增长新旧动能转换提供引擎支撑。
从需求侧看，实施消费引领经济增长，是一国经济实现从中等收入迈向高收入阶段的必然选择。如前所述，消费对经济增长贡献作用是先下降后上升，进入高收入阶段消费对经济增长的贡献率维持在70%以上，比如2015年世界中等收入国家最终消费占GDP比重为69%，上中等收入国家66.7%，高收入国家77.9%[8]。进入高收入阶段后，居民最终消费对经济增长起着引领作用。2015年美国居民最终消费率68.4%、英国65.1%、法国55.1%、德国54%、日本58.6%、加拿大57.5%、澳大利亚56.9%[9]。
今后，相比投资空间，我国消费增长空间将会越来越大，这给经济高质量增长提供了巨大的动能源泉。主要体现在三个方面：一是消费补偿性增长。在世界上，中国最终消费对经济增长的贡献率是比较低的，如果能将最终消费调整到同类收入国家的平均水平，那将会带来数以万亿计的消费增长额。例如，以2015年为基期到2020年，若每年物价增长2.0%，人口14.3亿，按照年均经济增长率6.5%计算，到2020年GDP总量达到104.35万亿元人民币。届时如果我国最终消费率能达到70%，GDP中将会有73万亿元是由消费带动的，比2015年多出37万亿元人民币。二是城市化带来的消费增长。众所周知，我国城乡居民消费存在差距，2015年城镇居民人均年消费为21392.4元，农村居民人均年消费为9222.6元，前者是后者的2.32倍。这意味着，积极推进人口城镇化可以带来消费的较大增长。目前我国还有6亿多农民居住在农村，另外城镇还有2亿多农业转移人口（无户籍的常驻人口）。假定从2016年到2020年城乡居民人均可支配收入年均增长6.5%，届时城镇居民年人均可支配收入将达到43555元，农村居民人均可支配收入14758元。按照2015年城镇居民平均67%的消费倾向计算，到2020年如果按计划完全实现了一亿农业转移人口市民化，当年由这部分新市民带来的消费额会净增加16638万元[10]。三是中产阶层的扩大带来消费增长。根据统计资料测算，在按收入等级划分的城乡居民家庭调查中，中低收入阶层收入水平低，但平均消费倾向高，中等及中等偏上收入阶层消费能力强。从现有数据看，2011年城镇居民中低收入户和中低收入户家庭平均消费倾向分别为85.1%、75%，农村则为165.6%、93.1%，这些家庭人口占城乡总人口的40%，而当年城镇居民中等收入户人均消费额分别是最低收入户和较低收入户的2.2倍、1.6倍，中等偏上收入户家庭人均消费额分别是最低收入户和较低收入户的2.8倍、2.1倍。农村也如此，中等收入户和中等偏上收入人均消费额分别是低收入户的1.5倍、1.8倍[11]。显然，如果我们能将全国40%的中低收入阶层的一半转变为中等及以上收入阶层，将拥有世界上人口最多的中产群体，届时必然是全球最大规模的消费市场。
全社会消费的增长既来自消费总量的扩张，也来自消费结构的升级。收入水平越高，越是向高收入阶段迈进，消费结构越会出现细分化、中高端化倾向。这种变化就要求供给侧必须全面创新，为市场提供有效、安全、优质、高效的商品或服务。要满足需求侧的市场变化需要，核心是新动能的形成与成长。在这方面，今后的主要任务是淘汰落后产业，改造传统产业，培育发展新兴产业。传统产业改造的主要思路是，在淘汰落后低端产能的同时，避免产业转型中的空心化倾向。应紧紧抓住世界新一轮产业技术革命提供的新机遇，充分利用新技术、新工艺、新管理模式改造传统产业，走智能化、绿色化、高端化之路。
对于新兴产业的发展，应从三个层次培育和发掘新增长动能源泉，第一层次是支持六大支柱产业做大做强做优，即培育发展新一代信息技术、新能源汽车、生物技术、绿色低碳、高端装备与新材料、数字创意等产业；第二层次是培育发展四大战略性产业，包括空天海洋、信息网络、生命科学、核技术等产业；第三层次是打造一批新优势产品，包括新型飞行器和航行器、新一代作业平台和空天一体化观测系统、量子通信技术和泛在安全物联网、合成生物和再生医学技术、新一代核电装备等。同时，改造传统产业和培育发展新兴产业，还要用区域联动发展理念，引导发展资源向经济增长优势区集聚，培育一批经济增长极和增长带。比如，以我国“两横三纵”空间布局为依托，南北向打造三个经济增长带，东西向打造两个经济增长带；同时，在“两横三纵”空间交叉点上，结合城市群培育，重点打造一批增长极。
加快体制机制改革
制度供给是经济增长新动能的引擎。实施消费引领、供给创新，离不开体制机制改革。体制机制改革的重点包括以下几个方面：
第一，政府要放松对市场的直接干预，让市场在资源配置中充分发挥决定性作用。首先是要进一步减少和取消行政审批事项，降低企业的制度性交易成本。虽然本届政府已经减少和取消了一批行政审批事项，但依然还有进一步改革的空间，今后改革的方向是继续减少审批项目，缩短审批时间，提高审批效率。其次是减少买方卖方垄断，为不同所有制企业创造公平竞争环境。过去政府通过国企做代表设置了诸多高门槛，实行买方垄断和卖方垄断。其实，由政府指定的买方和卖方垄断带来的成本是由生产者和消费者承担的，随着市场化改革，应该继续减少买方、卖方垄断，降低生产者和消费者成本。这里的垄断实质上是将生产者和消费者的一部分福利强制割让给指定的垄断者，无形中抬高了市场价格，侵蚀了社会发展福利。减少垄断要从国企改革做起，竞争性领域和竞争性环节必须退足退够，纯公共性领域要进足进够，同时纯公共性领域也要按市场原则引入社会资本，进行有限竞争。其三是进一步减税降费。我国的社会税负应该是比较高的，尤其是与政府提供的公共服务数量和质量不对称。假定一个社会从买方和卖方征收一定的税费是必要合理的，因为社会要稳定运行、要保障安全，这些都需要支出成本。如果超过这个成本边界，再从社会征税，那就是对生产者和消费者福利的一种侵蚀。社会税费过重，会使企业发展成本和消费者成本提高，最终导致全社会商品和服务价格高于其他经济体，进而引起国家竞争力下降。因此，降税减费是对企业福利和居民福利的一种返还，有利于近期社会需求扩张和未来潜在生产力的增长。
第二，调整国民收入分配结构，适当降低政府在国民收入中的比重，增加居民特别是劳动者的收入比重，为调整需求结构实施消费引领战略拓展市场空间。能不能让消费引领经济增长，关键也在改革。一方面，政府要调整财政支出结构，压缩公共投资规模，特别是距离居民当期福利遥远的建设项目，更要禁止投资一些不切实际的高大上项目。同时，提高对居民社会福利支出的比重，加大对中低收入人群财政转移支付力度，提高贫困救助标准，调高基本医疗保险、基本养老保险补助标准，支持低收入者开展劳动技能培训和子女教育等。另一方面，对中产阶层实行免税减负政策，比如提高个人所得税起征点，实行综合与分类相结合的个人所得税，还有可以对中低收入者第一套住房实行税前抵扣政策。总之，我国的个人所得税应实行对低收入者不纳税，对中等收入者少缴税，对高收入者多交税的体制。这样的国民收入结构调整，必然会带来财政减收增资问题，可以通过如下途径来化解，压缩公共投资带来的结余，提高国有企业上交财政的利润比例，提高资源环境税税率等。
第三，加快推进创新体制改革，深入推进人才科技、技术创新等要素的市场化改革，完善人才培育和创新激励机制，激发全社会创新创业活力。供给创新在很大程度上要靠科技创新去实现。针对我国创新体制存在的突出问题，应充分调动各种资源和各方积极性，加大创新投入，努力补齐创新短板。强化企业创新主体地位，鼓励企业开展基础性、关键性、前沿性创新研究，提高企业对国家实施创新驱动战略的行动能力和参与度。
鼓励科教融合发展，支持一批大学和科研院所组建跨学科、综合交叉的科研团队；优化民营经济创新发展环境，给予他们充分的市场自由、公平的竞争空间，激发创新活力，提升创新能力；培育和保护企业家创新精神和精益求精的工匠精神，尊重知识、尊重人才，完善市场化的人才资源配置机制。完善科技创新激励机制，放宽对科研经费支出权限的管制，全面下放创新成果处置权、使用权和收益分配权，支持科研人员有序流动。持续增加各级各类教育培训和人力资本投入，加快培育实用性、创新型人才。
第四，积极推进人的城镇化。城镇化是增加供求两侧新动能的黄金结合点，积极推进可为经济增长带来诸多好处。当前城镇化进程中最大的障碍有两个，一个是全国中等以上的城市绝大多数都设置了外来人口落户的门槛标准，这些标准对农业转移人口市民化所起作用，是限制而不是促进作用，尽管国家新型城镇化规划提出了实施差别化的五条标准落户政策，[12]实质上并没有放松农业转移人口市民化限制，反而有些城市还加强了。另一个是进城农民落户城镇所需要的公共成本缺乏相应的承担主体。农业转移人口市民化产生的公共成本包括基础设施建设、医疗养老保障、义务教育、就业服务、住房保障、公共文化供给等。面对诸多成本，各个城市都乐意保持现有体制，享受农民进城的红利，而不承担由此带来的公共成本。要想积极推进新型城镇化即人的城镇化，改革还需再进一步。首先，除了北京、上海、天津等直辖市外，应该再行降低进城落户标准条件，比如全面放开城区人口在300万以下的城市落户限制，合理放开城区人口300万-500万的城市落户限制，适度控制城区人口在500万以上特大城市的人口规模。其次，建立有利于推进农业转移人口市民化的公共成本分担机制。在农业转移人口市民化产生的公共成本中，应科学、合理划分中央政府、地方政府和企业各方的支出责任，为了有效推进农业转移人口市民化，更好地解决社会保障跨地区转移接续问题，建议对农业转移人口市民化需要的基本医疗、基本养老、义务教育支出责任，应主要由中央财政和地方财政共同负担，中央政府承担50%、地方政府承担50%。上述负担项目实行统一标准、统一账户、统一机构。农业转移人口市民化过程发生的基础设施建设、就业服务、住房保障、公共文化供给等公共服务完全由地方政府负担。同时，要调动企业支持进城农民工市民化的积极性。农民工所在企业也要承担相应责任，比如城镇职工医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险以及职工技能培训等成本应按有关规定依法依规缴纳。为了减轻企业负担、调动企业支持进城农民市民化的积极性，可以采取降低缴费标准、免除其他行政收费项目等激励政策。
最后，还要进一步健全基础性制度，重点完善产权保护制度、社会诚信体系、资源环境保护管理体制，以及深化对外开放，为新旧动能转换提供基础性制度支撑。
参考文献
[1]张塞主编.国际统计年鉴[J].北京：中国统计出版社1996年11月版.
[2]中华人民共和国国家统计局编[J].中国统计年鉴（2016）.北京:中国统计出版社2016年版.
[3]马晓河等著.结构转型与经济可持续发展[M].北京：中国计划出版社2014年版.
（作者系国家发改委中国宏观经济研究院原副院长，研究员，博士生导师）
[1] 资料来源：中华人民共和国国家统计局编：中国统计年鉴（2017）第58页-65页。
[2] 参见2016年中国统计年鉴第949-951页，中国的居民最终消费率是根据2015年中国国内生产总值支出法测算的。
[3]中国宏观经济研究院课题组：《推进供给侧结构性改革的基本理论与政策框架》综合报告第3页。
[4] 1947-1955年人均收入是指人均国民收入，按照当年日元兑美元汇率折算；1960年、1965年指的是人均国内生产总值，1970年后为人均国民生产总值。资料来源，麦迪森：《主要资本主义国家经济统计资料集》（1840-1960），张塞主编：《国际统计年鉴》，中国统计出版社1996年11月版；。
[5] 马晓河：《转型与发展》，人民出版社2017年2月版，第23-25页。
[6] 通过测算，1970年1美元相当于2010年的5.38美元。
[7]马晓河：《转型与发展》，人民出版社2017年2月版，第26-29页。
[8] 资料来源：世界银行网站
[9] 参见2016年中国统计年鉴第949-951页。
[10] 根据2016年中国统计年鉴数据计算。
[11] 马晓河等著：《结构转型与经济可持续发展》，中国计划出版社2014年版，第31页。2012年中国统计年鉴第348-368页。
[12] 《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区50万-100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万-300万的城市落户限制，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。
